那时，日本内阁的首相名叫大隈重信，他本来就是个勋戚旧臣，外交能手，得了这个消息便视为奇货可居。当下就向元老院提出议决二十一条件，向袁索要，作为日后的报酬。
民国四年一月十八日，日驻华大使日置益带着载有二十一条的政府文件，亲自前往总统府，谒见袁世凯。彼此行过礼，寒暄几句后，日置益便从袖中取出文件，当面呈递。袁总统接过一看，不禁皱起眉来，连连摇头，口中支吾道：“这……这等条件未免太残酷了，叫敝国如何承认？”日置益从旁冷笑道：“敝国上下都怀疑总统为排日派，的确言不虚传。”袁总统忙辩解道：“敝国与贵国是最近邻邦，同种同文，理应格外亲善。况且我自受任总统以来，一直打算借重邻谊，助我一臂之力，为什么说我排日呢？”日置益笑了又笑道：“总统既然有意结好，何不完全承认敝国的要求，表明亲善的本心？”袁总统皱着眉道：“这事我不便做主，我是民国的总统，不像帝国的元首可以随便签约。”日置益又说道：“总统的大志，敝国早已知悉，若此条约总统不愿允从，那么不仅有碍总统利益，就是中国政府也是岌岌可危。中国乱党多半寓居敝国，现正竭力反扑。敝国政府虽未表明态度，但若总统不肯答应敝国的要求，敝国不便再限制乱党，后事如何，非敝国政府所能预测。为总统利益着想，为中国政府利益着想，总统必须允诺，否则敝国怀疑总统不肯顾全邦交，或许会提出更严厉的条件，这也不是不可能，还请总统三思！”袁总统迟疑半天才说道：“先让我与外交总长商议，再行答复。”日置益起身告辞。
隔了两天，日置益又拜访外交总长孙宝琦，向他提出条件，并对孙总长说道：“这事为两国利益起见，必须严格保守秘密，切勿将条件内容泄露别国。”孙总长问道：“这是为什么？”日置益正色道：“敝国人民都说贵国施行远交近攻的政策，亲近英、美，排斥敝国，所以极力反对与贵国合作。敝国政府为顾全邦交起见，不忍决裂，因此特命本驻使前来尽进忠告，慎守秘密，勿将密约泄露出去。”孙总长无词可驳，只得唯唯从命，并说所交条件应与总统熟商，才能定夺。试想日本既然野心勃勃地要求二十一款条件，却为什么要严守秘密呢？原来，日本雄霸东亚，早就想吞并中国，无奈因列强互相牵掣，眼看这锦绣江山不能由他独吞。此次，日本便盘算趁着欧洲战争，及袁总统谋帝乞助的时候，暗度陈仓，强迫中国允约。等他国知道时，生米已做成熟饭，干涉也来不及了！
孙总长既然接收了条件，自然得向总统府请示。于是，袁总统召集国务卿召开秘密会议。大家看到条件都是面面相觑，不敢发言。唯独段祺瑞奋然道：“这条件绝对不能承认，不如直接还给他，省了许多疑议。”袁总统嗫嚅道：“我国弱得很，倘若一条不依，定致邦交决裂，酿成战衅，这该如何是好？”徐世昌接口道：“这件事的责任在外交，应由孙总长前去会晤日使，婉言解释，表明为难情形，要他改换条约方便磋商。”孙宝琦听到此话，暗暗心急，忙对袁总统说道：“宝琦不才，恐难胜任，请大总统另选有才之士，宝琦情愿辞职。”袁总统对孙宝琦说道：“你若辞职，谁能替代你呢？”孙宝琦忙答道：“陆征祥。”袁总统想了想点头同意，并对徐世昌说道：“叫陆征祥去应对日使，怎么样？”徐世昌随口赞成，当即散会。
第二天，老袁调任孙宝琦为审计院长，改任陆征祥为外交总长。陆征祥也不想接这个烫手的山芋，准备推辞。经袁总统召他入府温言劝勉，并多加密嘱，他才不得不勉为所难，即日就职。当下，陆照会日使，约定二月二日在外交部迎宾馆开非正式会议。外交总长陆征祥、次长曹汝霖及翻译各官，先行守候。过了中午，才见日本公使日置益带着参赞、书记官到了迎宾馆，两下开议。陆征祥的意思非常简单，请日置益转达日本政府改换条文，日置益不答应。曹汝霖说道：“贵公使洞明时势，晓达政体，应知中国已成为民主国，政府是国民的公仆，如果一定要答应条款，必会激起国民反对的风潮，将来双方均有不便，还请审慎行事。”日置益有些不高兴：“中外人士谁不晓得袁总统独揽大权？今日为了两国交涉，反拿国民作为后盾，岂不可笑？”曹汝霖被他一驳，几乎无可解嘲，还是陆征祥接口道：“敝国若承认贵国条件，岂不要惹起他国交涉？希望贵国顾全友谊，不要让敝国为难，敝国当深感厚情。”日置益又答道：“陆总长是否全权负责此次谈判？还是需要请示总统？”陆总长道：“今日与贵公使开谈前，已声明为非正式会议，不过先行讨论罢了。”日置益道：“此项交涉，本驻使屡次接到本国训令，要求贵国立即予以同意。既然今日是非正式会议，还请贵总长请命总统，速开正式谈判，以便早日解决，本驻使也好复命交差。”说到这里，起身离座道：“明日再会。”便与参赞、书记官等人扬长而去。
过了三天，日置益又到外交部与陆总长谈判，仍然没有结果。之后的十多天，彼此一直没有晤谈。原来，英、法、俄各国曾与日本订立协约，在欧洲战争期间内，日本不得独谋利益，此次日本与中国交涉，欧洲各国当然要据约质问日本。日政府答复各国，说是只开了十一款条件，却将其余十条严重的条文一律隐瞒。日置益听到这消息，所以暂时搁置谈判，也不来催促中方承认条约。等到日政府答复各国后，日置益才又到外交部反复劝诱，陆总长等人仍不承认。到了三月三日，已是第六次会议了。日置益气焰汹汹，对着陆总长愤然道：“本驻使与贵总长磋商已经数次，时间已拖延了一个多月，仍然是茫无头绪，莫非贵国轻视敝国不成？条文中第一款，也就是山东方面的问题，请速承认原案，将历年中德条约范围以内的权利，一概转给敝国，另订《中日山东条约》，了结目前的要案！”陆征祥淡淡答道：“山东问题应等欧洲战争结束，再行提议，现在恐怕不便……”说到“便”字，日置益已跃起道：“这话未免欺人太甚了！眼前要案还要拖延，难道他国理应尊重，我日本独可轻蔑吗？”陆总长正想要答辩，日置益掉头不顾，愤愤离去了。
第二天，日本政府才将二十一款条件通告欧洲列强，大致说是：“中日议约，中国全无诚意，因此追加条件，严重交涉。”于是，日本二十一条件出现在外国新闻报纸上，我国辗转译出，才知道内容的真相。这二十一项条件共分为五号，第一号分四款，为的是谋吞山东；第二号分七款，为的是谋占南满洲及东部内蒙古；第三号分两款，想谋并汉冶萍公司；第四号专件和第五号的七款，简直是要将中国主权让与日本！
四亿多的中国人民，虽有一大半愚弱，但毕竟还有几个热血的志士，勇敢的国民，看到这二十一条，都认为是亡国前兆，于是奔走呼号，力图挽救。有刺血上书的，有断指演说的，有情愿毁家解除国难的，有储金救国的。此外还抵制日货，组织民团，全国上下闹得天翻地覆。就连外国舆论也多抨击日本，认为是无理的要求。唯独袁总统高坐中央，从容自若，今天授几个卿大夫，明天颁几条新法例，像个没事人似的。到了三月五日以后，外交总长陆征祥邀日置益到外交部开会，正式谈判。日置益咆哮如故，陆总长等人低声下气，愿将条款中第一、二、三号，酌量承认。日置益仍不肯罢休。各省人民呼声更高，每天发电到京，争请拒约。袁总统电命各省官吏，严加取缔所有拒约活动、组织，并表示一定力争，不会轻易承认。外交部也电达各省，谎称：“日本条款正在交涉，绝不放弃主权。”但纸里包不住火，政府让步的消息已传了出去，各省将军、巡按使也有些忍耐不住。于是，由江苏将军冯国璋联络十九省将军，一一具衔，电达中央。电文里这样说道：
日本二十一条乃亡国预兆。国璋等人身为军人，必尽军人救国之天职，凡欲破坏吾国领土之完全者，吾辈军人，必死力拒之。中国虽弱，但其国民尚能投袂奋起，以身殉国。希望大总统与政府群起严词峻拒，我军民等将始终为后盾。
