邹庆国[1]
摘要：推进国家治理体系和治理能力现代化的宏大命题，诠释出一种全新的执政理念与治国方略。国家治理体系与党的领导制度分别以“现代化”和“科学化”为目标取向和衡量标准，归结于完善和发展中国特色社会主义制度的根本定位。执政党的强力主导是构建国家治理体系现代化的根本前提。党的领导制度科学化是国家治理体系现代化的题中之义。党的领导制度科学化水平的高低，决定着国家治理体系现代化的程度和质量。实现党的领导制度与国家治理体系的无缝对接和有机融合，是构建现代化的国家治理体系的关键所在，必须以改革创新为根本动力，以法治为基本方式，以民主为核心诉求，坚持顶层设计与基层创新的结合。
党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的宏大命题，诠释出一种全新的执政理念与治国方略。对于肩负全面深化改革领导责任的中国共产党来说，从“专政”到“管理”再到“治理”，不仅仅是话语表述的转换，更是治国理政模式的转型升级。在这一模式中，国家治理体系更具有基础性和关键性，而国家治理体系与党的领导制度的共生共建则是核心环节，二者分别以“现代化”和“科学化”为目标取向和衡量标准，归结于完善和发展中国特色社会主义制度的根本定位。
一、构建现代化的国家治理体系离不开执政党的强力主导
对于处于全面深化改革阶段的当代中国来说，以现代化的标准来构建国家治理体系，实现社会管理从单向度转向多向度，从一元独治走向多元共冶的深刻变革，离不开巩固和完善党的领导这个核心元素。换言之，执政党的强力主导是构建国家治理体系现代化的根本前提。
在当代中国，构建国家治理体系不仅是一个实践课题，更是一个重大的理论命题，必须跳出西方语境，保持执政党的话语主导权。肇始于20世纪80年代的治理理论，是对当时导致西方陷入危机的国家与市场双重失败的反思结果，“愈来愈多的人热衷于以治理机制来对付市场/（或）国家协调的失败”。[2]概而言之，治理理论的解释框架和实践范式是对社会变革深刻化、公共事务复杂化、利益主体多元化、民众需求多样化和社会矛盾显性化这样一种时代背景的有效回应，“是一场国家、社会、公民从着眼于对立对抗到侧重于交互联动再到致力于合作共赢善治的思想革命；是一次政府、市场、社会从配置的结构性变化引发现实的功能性变化再到最终的主体性变化的国家实验”，[3]是对传统的国家中心主义的反思与超越，是由社会危机倒逼而引发的制度变迁的产物。但是，任何一种理论都不是包治百病的灵丹妙药。在不同的历史阶段和政治生态中，不同国家面临的问题不同，治理的内涵有很大差异，治理体系及治理形态也体现出多样性和特殊性。在中国国情下构建国家治理体系，必须跳出西方语境下的去权威化、过分强调分权及社会自治的治理窠臼，保持中国执政党的话语主导权，以最大限度凝聚社会共识为目标，有效防范社会价值和社会结构的碎片化风险，在马克思主义国家理论和中国传统政治文化的滋养下，在改革开放生动实践的淬炼中，赋予其新的内涵，使其逐步融入中国特色社会主义理论体系，体现出马克思主义中国化的理论逻辑、建设中国特色社会主义的历史逻辑和全面深化改革的实践逻辑的高度统一。
构建国家治理体系是中国共产党执政理念演进的最新成果。从20世纪90年代起，“治理”概念开始进入中国学者的视野，并出现于党的重要文献。党的十六大报告提出“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”，治理理念开始生成为党的执政理念。党的十七大报告进一步提出，“要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家。”这一表述，一方面深化和拓展了“党的领导”的内涵；另一方面，又在“治理”一词前面加上“有效”二字，突出了治理的科学化、规范化、高效化要求。在党的十八大报告中，“治理”成为一个高频词，提出“要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家”，“法治是治国理政的基本方式”，“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”等，在领导和执政的双重语境下，把改进党的领导方式和执政方式作为高效国家治理的根本条件。党的十八届三中全会决定提出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这一表述，内含着四层意蕴：其一，根本定位是完善和发展中国共产党领导下的中国特色社会主义制度；其二，完整、有效、合法的国家治理体系是前提和基础；其三，治理能力是治理体系功能发挥的外在体现；其四，现代化是国家治理的价值取向和衡量标准。这四层含义共同构成中国特色国家治理模式的基本框架。这种国家治理，“实际上是在政权属于人民的前提下，中国共产党代表和领导人民执掌政权、运行治权的体系和过程；是指在坚持、巩固和完善我国政治经济根本制度和基本制度的前提下，科学民主依法有效地进行国家和社会治理；是指坚持中国共产党总揽全局、统筹各方的格局下的治国理政。”[4]通过上述考察，可以清晰呈现党的领导与国家治理的内在关联，党的领导制度是国家治理体系的核心构件，党的执政能力是国家治理能力的根本标志，党的现代化是国家治理现代化的重要基础。
以政党为中坚力量的政治权威的强力推动是发展中国家现代化的内在要求。现代化是人类社会的发展趋势，是过程与形态的统一体。区别于发达国家的现代化进程，发展中国家的现代化有其特殊规律。这种特殊性的重要表现之一就是政党在现代化进程中的权威性主导地位。对此，亨廷顿作出的结论是：“处于现代化之中的政治体系，其稳定取决于其政党的力量，而政党强大与否又要视其制度化群众支持的情况，其力量正好反映了这种支持的规模及制度化程度。那些在实际上已经达到或者可以被认为达到政治高度稳定的处于现代化之中的国家，至少拥有一个强大的政党。”[5]20世纪五六十年代，执政早期的中国共产党就孕育形成了“四个现代化”的宏伟目标。从内容上看，早期的现代化主要侧重于物质指标，是适合当时的中国国情的正确决策。随着执政实践的深入展开，我们党对现代化的认识也不断深化，开始从推进文明形态整体演进的高度来审视中国的现代化课题。这种现代化，不仅是物质指标，还要涵盖政治、社会、文化和生态等领域，从“四个现代化”到国家治理层面的现代化，标志着党对现代化的中国形态形成了科学认知和理论升华。“中国形态现代化内含的发展机理是：以国家主导、集社会资源、基稳定秩序、借后发优势、籍持续发展、行跨越战略。”[6]这一机理客观上要求塑造以党为领导核心的政治权威进行强力推动。
二、党的领导制度科学化与国家治理体系现代化的内在关联
科学的领导制度是党有效治国理政的根本保证。从实质来看，制度化是实现党的领导与国家治理的根本归宿。强调党对构建现代化的国家治理体系的领导作用，并不等于党自身可以游离于体系之外。党的领导活动贯穿于国家治理体系现代化之中，必然也在现代化进程的影响下改变着自己。习近平同志在党的十八届三中全会第二次全体会议上讲话中指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”毫无异议，党的领导制度必然包含在上述这一整套“国家制度”之中，而做到“紧密相连、相互协调”则是党的领导制度科学化与国家治理体系现代化的共同目标。
首先，党的领导制度处于国家治理体系的核心部位。党的各级组织发挥领导作用，实施领导活动的各项制度安排，本来就是国家治理体系的组成部分，并且是核心内容。构建现代化的国家治理体系，根本前提是解决如何界定治理主体及各自职能、如何规范多元主体之间关系的问题。这个问题的探讨基点是党的十六届四中全会在《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中首次提出的“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。在党的十八大报告中进一步完善为“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，彰显出法治在社会管理中的重要作用。在党的十八届三中全会决定中，“社会管理”升级为“国家治理”，提出要“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。尤其需要强调的是，这次全会提出“市场在资源配置中起决定性作用”，把处理好政府和市场的关系作为经济体制改革的核心问题，内含着市场也是多元治理主体中重要一元的变革取向。由此，可以从宏观上界定中国国家治理的五大主体力量，即执政党、政府、市场、社会和公众，领导、主导、协同、参与、自我调节、自治等表述，初步勾勒出五大主体力量的职能配置关系框架。国家治理体系现代化的首要任务，应当是上述五者之间形成边界清晰、分工协作、平衡互动的多元共治关系，形成国家治理的结构性体系。深入探究我们会发现，在这一结构性体系中，以执政党为原点所构成的党与政府、党与市场、党与社会、党与民众，包括执政党内部的关系范畴，正是发挥总揽全局、协调各方作用的领导制度所需要规范的基本关系范畴，具体来说，涉及党政关系、党企关系、党群关系、党与社会组织的关系、党与媒体的关系等方面的制度设计。正是在这种意义上来说，国家治理体系在本质上体现为一个系统、整体、协同的制度化治理结构体系，党的领导制度是其核心构件，处于体系运作的中轴地位。
其次，党的领导制度科学化是国家治理体系现代化的题中之义。从语义上说，科学化本身就是现代化的一个子命题。国家治理体系现代化必然会对党的领导制度改革与完善产生倒逼效应，最大限度地减小体制摩擦与规则冲突，以增强治理体系的系统性、协同性和整体性。这种要求即是不断提高党的领导制度科学化水平。在这样的思路下，党的领导制度必须适应社会发展的要求和客观环境的变化，在求真、创新、批判、宽容的氛围中，以科学理念为指导，揭示、归纳并自觉遵循制度设计、运行与变迁的内在规律，高效发挥制度功能，实现领导和执政目标。在当代中国，党的领导制度科学化具体体现为适应全面深化改革的新要求，不断改进自身的组织结构、功能、机制和活动方式并使其制度化、规范化、常态化。如果党的组织结构、机制、运作、活动方式不科学，缺乏适应性，变会延缓乃至阻碍国家治理体系现代化的进程。从国家治理的视野中来看，党在经济、政治、社会、文化和生态文明领域实施领导活动的制度安排必须严格遵循不同领域的独特规律。如此，才称得上科学化。
再次，党的领导制度科学化水平的高低，决定着国家治理体系现代化的程度和质量。党的领导制度安排能够遵循国家治理的内在逻辑和基本规律，使自身的体制、机制、功能和活动方式等方面与国家治理体系高度契合，就能为国家治理体系现代化提供合理性支持和可靠保障。其一，从体制角度来说，现代化的国家治理，要求作为主体力量的执政党、政府、市场、社会和公众之间形成一种相互支撑又相互制约的平衡互动关系，维系国家治理结构的内在张力，更加注重释放市场、社会和公众中所蕴含的治理能量，核心问题是权力配置，即政治资源的分配关系。执政党以什么样的体制架构去承载和配置领导权和执政权，决定着国家治理体系的基本框架。一方面，构建科学的领导体制，会对国家治理体系形成良好的价值导向和示范带动作用；另一方面，改变历史上形成的权力过分集中于党委的政治生态环境，尤其是形成科学化、制度化、规范化的党政关系，本身也是推进治理体系现代化的关键环节。之所以这样说，是因为党政关系涉及国家治理体系构建和运行的方方面面，在理论和实践上仍是一个长期没有得到很好解决的问题，科学的党政关系是正确处理政府与市场的关系，激发社会和公众的治理能量的重要前提和基础。其二，从功能角度来说，在现代化的国家治理体系之中，需要科学划分不同治理主体的职责界限和作用向度，注重对不同功能的优化整合，体现成本效益原则，实行廉价合作，不断提升治理体系的整体效能。党作为领导核心和深化改革的顶层设计者，能否正确坚持总揽全局、协调各方的原则，适应新要求侧重履行好利益综合、组织动员、服务协调等职能，充分发挥各主体力量的功能优势，对于降低国家治理体系的运行成本，提升运行质量至关重要。比如，上世纪80年代建立的社会治安综合治理制度，实质就是对多种组织功能的优化整合与合作治理，是一个很好的制度创新典型。
三、国家治理体系现代化与党的领导制度科学化共同推进的路径选择
一个国家和民族的现代化，不仅需要现代的科技和经济，更需要现代化的政党和政府；不仅是器物和工具的现代化，更是制度和能力的现代化。党的领导制度科学化与国家治理体系现代化是一种双向互动、共生共建的关系。如何实现党的领导制度与国家治理体系的无缝对接和有机融合，是构建现代化的国家治理体系的关键所在。
1．改革创新是根本动力
习近平同志指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。”这段论述清晰阐明包括党的领导制度在内的治理体系现代化的根本动力即是改革与创新。
第一，主线是把权力关进制度笼子。当代中国国家治理面临的诸多问题有着特定的体制背景，这种体制是在长期实施国家权力主导下的赶超型发展战略过程中形成的，权力高度集中是其主要特征。在这种体制下的治理理念及思路很容易体现出短期化、功利化取向。工业化、城镇化、市场化的深入，不断重塑着现代经济、政治和社会生活的逻辑，使传统的治理体制机制面临着考验和挑战，提出分解权力、规范权力、监督权力的改革要求。近年来尤其是党的十八大以来，以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体坚持把权力关进制度笼子作为切入点，在改革创新包括党的领导制度在内的国家治理制度方面取得突破性进展。比如，各地开始从制度层面着手解决“一把手”权力过分集中的体制困境。2013年6月，云南省出台《权力公开透明运行规定》，明确主要领导不直接管人事、财务、物资采购和工程招标等，在重大项目决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金使用等事项上，研究时须末位表态；2013年1月，安徽省委主要领导在省纪委九届四次全会上表示，安徽将实行“一把手”不直接分管人、财、物、项目等具体事务制度和“末位表态制”；2014年2月，山西省出台《关于党政主要领导不直接分管部分工作的若干规定（试行）》，规定党政主要领导不直接分管下列工作：干部人事工作；财务工作；工程建设项目；行政审批；物资采购。[7]对各级党政主要领导进行的限权改革，是把权力关进制度笼子的具体反映，彰显出把党的领导制度直接作用于国家治理的过程与党组织内部的制度化运作过程有机结合的改革思路，为构建科学的体制机制来承载权力、运行权力，推进国家治理体系现代化进程，提供了基本的路径选择。
第二，重点和难点是突破利益固化的藩篱。国家治理的一项重要任务就是营造公平的社会环境，形成体现正义的治理制度。破除影响社会公平正义的固化利益，是当今国家治理领域最具挑战性的问题之一，亦是深化改革的最大阻力。十八大以来，党中央以作风建设为突破口，从“八项规定”到扭转“四风”，逐步延伸到领导干部工作、生活待遇规定等深层领域，体现出以破除既得利益为试金石，高层率先垂范，由高层到基层，由党内到党外，由个人、群体到部门利益，由政治领域延及其他社会领域的清晰思路。沿着这样的思路，必然会极大冲击部分领域中资源的垄断性占有局面，引发国家治理制度层面的深刻变革，提升治理体系现代化水平。
第三，关键是提升制度执行力。因法律制度执行乏力而导致的“法不责众”现象长期困扰着我们，学者和实际工作者从各种角度对此提出过很多观点。再严谨的理论也不如实践更具说服力。十八大以来党中央坚持以踏石留印、抓铁有痕的劲头抓作风问题，中纪委建立落实八项规定情况的月报制度并设立“曝光台”，地方各级纪委也定期公布违纪问题和案例，各类问题得到快速处理并公布于众，态度之坚决，范围之广，力度之大都是历次整党整风活动所无法比拟的，对塑造国家治理制度的权威，提升执行力的路径选择作出生动诠释。沿着这一思路，还应高度关注以下几个问题：一是提升制度供给的质量，增强制度安排的系统性、严谨性、可行性、稳定性和连续性；二是领导干部要率先垂范，做制度执行的引领标杆；三是培育制度文化，增强公众对法律制度的认同、忠诚与敬畏，在全社会确立对法律制度的信仰，增强制度执行的软实力；四是强化监督，从严问责，加大违纪成本，提升制度的震摄力，真正把制度体系的优势转化为国家治理的实际效能。
2．民主是核心价值诉求
“民主是现代国家治理体系的本质特征，是区别于传统国家治理体系的根本所在。所以，政治学家也将现代国家治理称为民主治理。”[8]民主也是衡量党的领导制度科学化水准的基本标尺。以民主为核心价值诉求实现国家治理体系现代化和党的领导制度科学化共同推进，应把握以下几个着力点：其一，丰富以党内民主带动人民民主的途径和载体，使这种“带动”作用更具针对性和可操作性。比如，党的十八大提出在乡镇层级试行党代会年会制，是推进党内民主的重大步骤。这种工作不能孤立进行，应在与同级人代会实现有效对接问题上进行探索和创新，增强基层党内民主带动基层人民民主的实效性。其二，创新体制机制充分挖掘与发挥协商民主的优势，构建执政党、参政党、权力机关、行政组织、社会团体以及广大民众多元参与的协商平台，推进协商民主制度化、程序化、常态化，使协商民主真正成为体现人民主体地位，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权的重要形式。其三，坚持让权力在阳光下运行，构建党务公开与政务公开协同并进的工作体制，加大权力监督和问责的力度，保证权力的纯洁性。
3．法治是基本方式
法治是治国理政的基本方式，也是现代国家治理体系运作的基本遵循。构建现代化的国家治理体系就是要逐步破除传统的运动式、活动式、会议式的治理模式，破除人治思维和权力崇拜，保证国家治理行为在法治的轨道上运行。作为国家治理中坚力量的中国共产党，既是领导者又是执政者，依靠什么样的手段开展领导活动，实施执政行为，对整个治理体系的有效运行影响重大。首先，应把党的领导制度建设同法治国家、法治政府、法治社会一体建设结合起来，确立宪法和法律的最高权威，围绕“两个关系”（党的政策和国家法律的关系、坚持党的领导和确保司法机关依法独立公正行使职权的关系）加强党的领导，规范执政活动。其次，以限制和铲除特权为重点，培育领导干部个体的法治思维和素养，不允许任何组织和个人有超越法律的权力，坚决杜绝以言代法、以权压法、徇私枉法现象。
需要强调指出的是，尽管法治具有其他治理方式所不具备的优势，但并不是唯一手段。国家治理需要多元的方式和手段协同使用，要科学区分治理过程中不同性质的问题，坚持因问题性质而选择方式方法的原则，杜绝过去在一些地方出现的过度依赖单一行政化命令，或者经济问题用政治手段去解决，法律问题用政治、经济手段去解决（如涉法涉诉上访问题）等现象，科学运用法律、政策、行政、经济、教育、疏导、协商等多元方式。此外，适应由互联网、物联网到大数据时代的新变化，还应注重引入并应用电子治理的理念和方法，比如近年来兴起的云计算技术、电子政务云平台、智慧城市、智慧政府建设等，加快推进治理方式和手段的现代化。
4．坚持顶层设计与基层创新相结合
坚持顶层设计与基层的创新实践互相促进，是在中国这样一个发展中大国中实现国家治理现代化的一条最佳路径，既能实现高层决策与基层创新的有机结合，又能维护政治体系的相对稳定，大大降低试错纠错的成本。在党的制度建设过程中积累了很多这方面的成功经验和做法。比如，在理顺党内权力授受关系，实现党内权力向最高权力机关回归的制度改革中，一直是沿着基层试点先行，逐级演进的思路，先后开展县（市、区）党代会常任制试点，试行乡镇党代会年会制等，在此基础上，推行党的代表大会代表任期制、党代会代表提案制等。再如，党的十八届三中全会提出推行新任领导干部有关事项公开制度试点，必然会对反腐败领导体制机制的顶层设计产生积极深远的影响。与此同时，2013年又出台《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》，是加强党内法规制度建设顶层设计和整体布局的重大举措，有利于保证其系统性、协调性和前瞻性。
加强顶层设计与基层治理改革创新相结合，也是推进国家治理体系现代化的原则遵循。国家的治理体系是涵盖政治、经济、社会、文化、生态等各个领域的制度系统，必须坚持在中央全面深化改革领导小组的领导和指导下，从战略高度进行全局性的统筹规划，有效防止传统治理体系中的碎片化、短期行为、政出多门，以及部门和地方保护主义等不良现象。同时，也不能“闭门造车”，必须重视基层治理经验，保护创新活力，为顶层设计提供动力源泉。
（此文载于《新视野》2014年第3期）
注释：
[1]邹庆国（1971—），男，山东聊城人，法学博士，聊城大学政治与公共管理学院副教授，党史党建专业硕士生导师。
[2]杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的综述》，载《国际社会科学》，1999年第2期。
[3]江必新：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，载《光明日报》，2013年11月15日。
[4]王浦劬：《科学把握“国家治理”的含义》，载《光明日报》，2013年12月29日。
[5][美]塞缪尔·P.亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，上海人民出版社2008年版，第341页。
[6]林尚立：《政党与现代化：中国共产党的历史实践与现实战略》，载《政治学研究》，2001年第3期。
[7]孙艳敏：《限权定责：“一把手”才能用好权》，载《检察日报》，2014年2月11日。
[8]俞可平：《民主法治：国家治理的现代化之路》，载《中国青年报》，2013年12月4日。
