（1）部门组织结构失衡
部门组织结构应处于一种均衡状态之中，既能保证每一层级的每一个内部机构有效发挥自身作用，又能确保部门首长对整个部门实施有力领导，圆满完成行政任务。如果部门组织结构失衡，将会增加部门内部摩擦、提升行政成本、减弱部门首长的控制力、降低行政效率，从而最终妨碍行政目的的实现。我国目前的部门组织结构失衡主要表现在两个方面：横向结构失衡和纵向结构失衡。
第一，横向结构失衡
部门组织的横向结构主要指管理幅度，大致包括司级内设机构的数量、处级内设机构的数量和各处级内设机构科员的数量。“管理幅度必须适当，超过一定的限度，就会影响组织的作用和管理的质量。”尽管管理幅度的大小要受工作性质、管理者的才能、工作环境、被管理者的素质等因素的影响，但是通常认为，管理幅度以6～8人为宜。为了了解国务院各部门的横向结构状况，本文以当前国务院组成部门为例，搜集和整理各部门“三定”方案中的相关数据。国务院组成部门目前存在司级内设机构数量过多的问题。各部门司级内设机构数量最少的为10个（计生委和交通部），最多的为31个（发改委），平均下来每个部设有18.4个司级内设机构。司级内设机构数量位于10个与20个（不含20）之间的组成部门有16个，位于20个与30个（不含30）之间的组成部门有7个，位于30个以上有2个。长期以来学术界和舆论界主要在抨击国务院部门组织过多的问题，其实国务院部门组织司级内设机构也存在同样的问题。
2008年的大部制改革只注意到了部门组织与部门组织之间的整合，却忽视了部门组织内设机构的整合。在2008年大部制改革之前，人事部有司级内设机构11个，劳动和社会保障部有司级内设机构12个，加起来共23个，然而在2008年大部制改革将两个部门合并之后，新的人力资源和社会保障部的司级内设机构数量达到了25个之多，似乎大部制不仅意味着部门职能多，而且还意味着部门内设机构多。在大部制改革完成之后，将来或许还要推行“大司制”改革，减少司级内设机构的数量。
关于处级内设机构科员的数量，笔者尚未找到准确的统计数字。但已经从以下两个渠道了解到相关信息：其一，时常听到担任公务员的同学和朋友抱怨自己所在处就只有处长和自己两个人，根本忙不过来。更有甚者，有时处长升任副司长之后，新的处长迟迟不能上任，整个处就只有一个人。其二，2008年9月22日在北京召开的“机构编制立法专家座谈会”上，中编办有关负责人透露，目前国务院各部门所有处级内设机构中只有1～2人的大概占1/3左右。如果上述情况属实，我国中央政府部门组织的处级内设机构就存在科员数量太少的问题。
第二，纵向结构失衡
部门组织的纵向结构主要指管理层次。管理层次会受到管理幅度的影响，在工作量一定的情况下，管理幅度通常与管理层次成反比关系，管理幅度越大，管理层次就越少。管理层次的设置必须适当，过多过少都会影响行政效率。从形式上来看，我国目前部门组织内部的管理层次为三级，包括部级、司级和处级，同时，每一个级别有正职和副职之分，正职统管全局，副职分管协助。但是在行政实践中，由于副职多为实职，往往形成一个单独的层级，部门组织的管理层次实际上已经演变为六级。
决策信息传递的环节越多，耗费的时间就越长，信息的失真程度将越大，越不利于部门组织迅速、正确的决策。因此，在纵向结构方面，我国的部门组织存在管理层次过多的问题，需要在将来的机构改革中认真考虑压缩层级，减少信息传递环节，以便提高决策的效率。
（2）越权组织行为频现
越权组织行为主要表现为一些部委擅自设置副部级领导职务和部长助理、秘书长等准副部级领导职务。1982年《国务院组织法》只限制了各部委副部长和副主任的数量，但是没有限制各部委副部级领导职务的数量。
本来按照行政法学上的法律解释理论，对于行政组织而言，法无明文授权就意味着禁止。既然《国务院组织法》没有授权各部委在副部长和副主任之外再设置副部级领导职务，那么各部委当然就无权设置这一职务。但是，一些部委的观点正好与此相反，在这些部委看来，只要《国务院组织法》没有禁止的，就是部委可以做的。于是，一些部委的“三定”规定就抓住了《国务院组织法》没有禁止各部委设置副部级领导职务这个漏洞，设置了诸如总审计师、总督学、副总督察、首席贸易谈判代表等形形色色的副部级领导职务。在部门组织实践中，部长助理、秘书长和副秘书长一般称为部领导，在行政级别上高于司长，低于副部长，但更接近于副部长，相当于准副部级领导职务，其设置应当由国务院组织法统一规定。在建国初期，我国的中央政府部门组织法曾设置了部长助理、秘书长、副秘书长等职位，例如，1949年《政务院及所属各机关组织通则》第6条规定：“各委得设秘书长、副秘书长……”1954年《国务院组织法》第3条规定：“各部……可以按照需要设部长助理若干人”。改革开放以后，1982年《国务院组织法》不再为各个部门设置部长助理、秘书长、副秘书长等职位。但是，一些部门的“三定”规定中却擅自设置了部长助理、秘书长、副秘书长等职位，例如，根据2008年的“三定”规定，教育部设置部长助理2名；发改委设置秘书长1名，副秘书长3名；财政部设置部长助理3名；商务部设置部长助理5名。这些职位的设置显然都缺乏法律依据，有越权的嫌疑。
三、我国中央政府部门组织法的未来发展路径
目前，中编办正在酝酿制定部门组织单行法，学术界也积极支持部门组织单行法的出台。但是部门组织单行法可能遭遇到的阻力仍然非常大，部门组织单行法最终能否出台以及何时出台仍然是一个未知数。本文将尝试对我国中央政府部门组织法今后的发展路径进行研究，希望通过良好的路径选择来减小制定部门组织单行法和修改部门组织基本法的阻力，确保部门组织单行法早日出台和部门组织基本法尽快完善。
（一）我国中央政府部门组织法的发展路径：从自律到他律
除了1982年《宪法》之外，当前我国的中央政府部门组织法的法源主要表现为1982年《国务院组织法》、1995年《中国人民银行法》、1997年《国务院行政机构设置和编制管理条例》和1987年《国务院参事室组织简则》以及虽不具有法的名义但事实上扮演着部门组织单行法部分角色的各部门“三定”规定。以这些法源为基础，大致有下述两条路径来发展我国的中央政府部门组织法。
（1）由全国人大及其常委会直接修改1982年《国务院组织法》或者另行制定国务院部门组织基本法律，先完善我国的中央政府部门组织基本法；或者由全国人大及其常委会直接制定各个部门的部门组织单行法律，先建构我国的中央政府部门组织单行法体系。
（2）先由国务院制定或修改部门组织行政法规，包括部门组织单行行政法规和部门组织基本行政法规，待条件成熟后，再由全国人大及其常委会将这些部门组织行政法规上升为法律。
鉴于自从1982年以来全国人大及其常委会很少行使部门组织权，国务院在部门组织权领域一权独大，上述第二条路径实施起来的难度显然要小于第一条路径。也就是说，为了降低难度、减小阻力，我国中央政府部门组织法的未来发展可以走一条从国务院先制定或修改部门组织行政法规加以自律到全国人大及其常委会再制定或修改部门组织法律实现他律的路子。
（二）自律：国务院制定或修改部门组织行政法规
由国务院制定或修改部门组织行政法规就是要让事实上拥有强大的部门组织权的国务院自觉追求公共利益，压制自身利益，在部门组织领域勇于自律。事实上，1978年以来国务院近乎垄断部门组织权本身就意味着在中央政府部门组织实践中只能依靠国务院自律，只不过一直以来国务院的自律程度较弱罢了，本文强调自律是希望国务院能够通过制定或修改部门组织行政法规来加强自律。具体而言，国务院的自律包括两个方面的内容：
其一，国务院主动规范和约束自己的部门组织行为，主要表现为制定或修改部门组织基本行政法规，即修改1997年《国务院行政机构设置和编制管理条例》或者另行制定一部涉及所有部门组织设置的共同事项的行政法规。长期以来，国务院倾向于将部门组织权视作行政权，将部门组织问题视为国务院内部的行政问题，喜好采用行政手段来解决部门组织设置中存在的各种问题，在部门组织实践中有着很强的随意性。例如，为了不占行政编制而将履行公共管理职能的证监会、保监会、银监会和电监会这四家监管机构设置为国务院直属事业单位；因领导人的交替而将劳动部与人事部合了又分、分了又合；因为某一两个人的建议而将国家环保局升格为国家环保总局。从行政学的角度来看，什么样的行政职能需要设置什么样的部门组织来履行，哪些行政职能应当由一个部门组织来履行，一个国家的中央政府应当设置多少个部门组织都是有大致的规律可循的。为了减少国务院在部门组织设置中的随意性，使部门组织的设置既符合行政管理的客观规律又保持相对的稳定性和连续性，国务院应当通过制定部门组织基本行政法规来规范和约束自己的部门组织行为。
其二，国务院规范和约束隶属于自己的部门组织，主要表现为制定部门组织单行行政法规，即为每一个部门组织制定一部部门组织行政法规。
部门组织既是国务院履行行政职能的辅助机构，又是有权以自己名义对外实施公共管理的机构。部门组织作为一个组织体，和国务院一样，也有追求公共利益和追求自身利益两种可能，诸如部门规模恶性膨胀、部门内设机构混乱、部门职能自我扩张等都是部门追求自身利益的典型例子。为了迫使各部门追求公共利益，压制自身利益，国务院需要制定部门组织单行行政法规对每一个部门的组织事项进行细致的规范。
总之，在推动部门组织法立法的进程中，国务院必须首先转变观念，充分认识到制定或修改部门组织行政法规的重要意义，树立自律意识，通过制定或修改部门组织行政法规来实现部门组织领域的自我规范和自我约束。
从上文的分析可以看出，部门组织行政法规实际上主要具有工具价值，由国务院制定或修改部门组织行政法规就是鼓励国务院利用部门组织行政法规这个工具来实现部门组织设置的合理化，并加强国务院对部门组织的控制。
（三）他律：全国人大及其常委会收回部门组织权
可以预计，国务院实施自律的成效是有限的，依靠国务院自律只能解决当前我国部门组织设置中的部分问题，无法最大限度地消除国务院在部门组织实践中设置不必要的部门组织的可能性。前文已述及，根据1982年《宪法》的相关规定，我国的国务院部门组织设置权本来归属于全国人大。随着我国民主政治的进一步发展，全国人大在国家治理体系中地位的逐步上升，将来全国人大有必要收回部门组织权，制定或修改部门组织基本法和单行法，严格规范和控制国务院部门组织的设置，奉行依法组织原则。当然，在全国人大及其常委会他律阶段，国务院仍然要实施自律，因为自律和他律应当是互为补充、缺一不可的。
（作者单位：交通部科学研究院助理研究员）
【特邀编辑：胡大伟】
