推动改革深化提高潜在增长水平
目前，从人口结构、资源环境等外在因素来看，我国宏观经济增长受到的约束越来越明显，一些专家判断其潜在增长率水平已由过去一个时期的两位数逐渐下降到7%~8%，整体经济增长进入到速度换挡期和结构转型期的新常态。在传统经济增长模式向可持续发展模式转化过程中，通过推动新型城镇化这一抓手，能够对深化土地、户籍、财税以及金融等诸多改革发挥重要作用，是释放“改革红利”和提升市场活力潜在增长水平的重要动力。
新型城镇化的主要任务
城镇化要成为推动经济社会转型的强大动力，并不只是城镇化率的简单提升，关键在于有效提升城镇化质量。为此中央城镇化工作会议提出了新型城镇化的六项主要任务[3]，这六项任务归结起来，一是有序推进农业转移人口市民化，即真正体现新型城镇化以人为本、公共服务均等化；二是优化城镇化布局和形态，做到城市群空间分布合理、城市建设硬件符合要求、城市管理水平上一个台阶。
有序推进农业转移人口市民化
过去200多年城镇化的国际经验表明，城镇化的正面效应是有条件的，并非只要人口向城市迁移，经济就能增长，生产效率就会提高。城镇化固然能为人的全面发展提供许多潜在机会，但这些机会能否成为现实，还取决于一个国家的社会经济政策，特别是就业、医疗、保障房等公共服务的供给与公平分配。如果人口流入城镇没有优质的就业为依托，那么贫民窟、“城市病”等问题就难以完全避免，甚至会滑向坏的城镇化。我国过去一个时期的城镇化也存在不少问题，如一方面城市建设盲目无序扩张，甚至人为建楼造城，另一方面大量转移人口公共服务欠缺等。
新型城镇化的重点，是促成农业转移人口市民化，是以人为本、公共服务质量不断提升的城镇化。当前，我国城镇化常住人口的“虚高”现象，是在城乡二元户籍管理制度基础上，劳动用工制度、社会保障制度、土地产权制度等多项制度与其相互依存、共生发展的结果，“农民工”群体在市民权利、劳动者权利、土地产权等多方面存在权利缺失。2013年底中央城镇化工作会议和2014年《政府工作报告》提出，推进以人为核心的新型城镇化，要着重解决好现有“三个1亿人”的问题——促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。“三个1亿人”的重中之重，就是约1亿农业转移人口的市民化。
首先，实现农业转移人口市民化需要推动户籍制度改革。“市民化”是一系列由“乡”到“城”的重要转变，新型城镇化首先应当以权利平等为目标，推动户籍制度改革，实行不同规模城市差别化落户政策，使有能力、有意愿并长期在城镇务工经商的农民工及其家属转为城镇居民。对未落户的农业转移人口，建立居住证制度。
《国家新型城镇化规划（2014~2020）》和《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号）均指出了户籍制度改革的指导思想、基本原则和政策调整的主要内容。
指导思想是，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，适应推进新型城镇化需要，进一步推进户籍制度改革，落实放宽户口迁移政策；统筹推进工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展；推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展；统筹户籍制度改革和相关经济社会领域改革，合理引导农业人口有序向城镇转移，有序推进农业转移人口市民化。
基本原则是，坚持积极稳妥、规范有序。坚持以人为本、尊重群众意愿。坚持因地制宜、区别对待。坚持统筹配套、提供基本保障。统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，不断扩大教育、就业、医疗、养老、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面。发展目标是，进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，加快建设和共享国家人口基础信息库，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。到2020年，基本建立与全面建成与小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。
具体到不同规模城市的落户政策是，以合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）等为前置条件，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万~100万的中等城市落户限制，合理放开城区人口100万~300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万~500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。大中城市可设置参加城镇社会保险年限的要求，但最高年限不得超过5年。特大城市可采取积分制等方式设置阶梯式落户通道调控落户规模和节奏。除在城市就业和居住的本人外，按照国家规定参加城镇社会保险达到一定年限的人员，其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，也可在当地申请登记常住户口。
其次，逐步实现城镇基本公共服务均等化。这是新型城镇化和过去最大的区别所在，是以人为本的新型城镇化的试金石。只有实现基本公共服务均等化，进城农民工才能和城里人一样，病有所医、老有所养、学有所教、住有所居，进而在城里安居乐业，这样我们所说的城镇化的效应，如扩大消费、拉动就业、带动三产等，才能真正落到实处。因此，需要进一步深化公共服务体制改革，逐步破除新市民的就业、收入和社会保障等三方面的权利障碍，积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变，保障随迁子女平等享有受教育权利，完善公共就业创业服务体系，扩大社会保障覆盖面，改善基本医疗卫生条件，拓宽住房保障渠道，逐步解决在城镇就业居住但未落户的农业转移人口享有城镇基本公共服务问题。
优化城镇化布局和形态
城镇化布局和形态的好坏与否，是影响城市建设土地利用效率和城市化质量的关键。过去的城镇化有两大不足，一是前述的没有以人为本，转移人口公共服务欠缺，另一个就是城镇化布局和形态不合理，土地集约化利用程度低，既可能给城市管理带来难题，也会影响耕地和粮食安全。
提高城镇建设用地利用效率
2013年中央城镇化工作会议提出，要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。耕地红线一定要守住，红线包括数量，也包括质量，并且质量更重要。在守住耕地红线数量的同时，按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线。按照守住底线、试点先行的原则稳步推进土地制度改革。
优化城镇化的区域布局
新型城镇化要吸取我国自身和其他国家城市建设中的“城市病”教训，根据土地、水资源、大气环流特征和生态环境承载能力，对中心城市的聚集与辐射效应、大中小城市的空间布局事先进行科学规划，优化城镇化空间布局和城镇规模结构。为此，中央城镇化会议要求按照统筹规划、合理布局、分工协作、以大带小的原则，发展集聚效率高、辐射作用大、城镇体系优、功能互补强的城市群，使之成为支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以轴线上城市群和节点城市为依托、其他城镇化地区为重要组成部分，大中小城市和小城镇协调发展的“两横三纵”城镇化总体布局。
城市群不是简单的城镇之间地理距离的相邻，而是突破行政区划的发展模式，更重要的是实现功能互补。目前，我国有近670个城市和近2万个城镇，但空间布局还不合理，各城市的功能定位还不明确，许多城市的功能不能互补，而是相似或雷同，千城一面。实践证明，单纯追求城市规模和城市人口比例升级的城市化，并没有使其资源空间价值得到提升。
城市群不仅可以发挥中心城市的规模效应和辐射作用，缓解其人口和资源承载压力，而且还能增强周边中小城市的区位优势，提高中小城市吸引力，实现大城市和中小城市的协同共赢发展。一方面，大城市具有较强的资源集聚作用，然而当城市承载力超过一定程度之后，负面效应开始显现，像北上广这类的大城市，人口严重膨胀和产业过度集中，导致交通拥挤、空气和水污染等“大城市病”集中爆发。通过推进城市群建设，发展一批布局合理、功能完善的中小城市，能改变城市体系“头重脚轻”态势，减缓特大城市人口膨胀压力和“大城市病”。另一方面，中小城市产业和人口集聚能力较弱，但城市群通过中心大城市的辐射作用，有利于实现城市文明向小城市、城镇和乡村的扩散，交通、通信、网络等基础设施的完善也会降低要素流通的成本，逐渐完善中小城市功能和增强吸引力。
优化城镇化的城市内布局
一直以来，城市规划更注重增长的效应而忽视人的需求。居住和就业、商业网点及公共设施布局分离，道路交通以车辆交通而非以人的出行为中心，进而造成高房价、上学难、看病难、出行难、高污染等“城市病”问题。
新型城镇化要以人为本，协调好城市生活、生产、文明创造等功能。更为重要的是，实现从工业文明向生态文明的思维模式转变，创造“人城和谐”的空间环境。生态文明要求的城镇化，应该是集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化发展道路，即科学空间布局，集约利用土地，严格管控水源，普及绿色建筑，推动低碳交通，发展再生能源，循环利用资源，优化生态环境。
要改变城镇空间布局失衡、城市内部功能结构不合理的状况，应从改革规划管理方式控制城市蔓延，加强规划的科学性，由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构。完善规划制定中的公众参与机制，提高城市的宜居性。
提高城镇建设水平
城市建设水平是城市生命力所在。城镇建设要实事求是确定城市定位，科学规划和务实行动，避免走弯路；要依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；要融入现代元素，更要保护和弘扬优秀传统文化，延续城市历史文脉；要融入让群众生活更舒适的理念，体现在每一个细节中；要加强建筑质量管理制度建设。在促进城乡一体化发展中，要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。
[3]第一，推进农业转移人口市民化。主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力。
第二，提高城镇建设用地利用效率。要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。
第三，建立多元可持续的资金保障机制。要完善地方税体系，逐步建立地方主体税种。
第四，优化城镇化布局和形态。
第五，提高城镇建设水平。
第六，加强对城镇化的管理。
[1]中投公司简报，“中国城镇化的未来：国际比较、发展模式和政策建议”，2013年第13期，2013年3月15日。
[2]蔡昉，“全球化、经济转型与中国收入分配优化的政策选择”，《改革》，2006年第11期。中国发展研究基金会，“中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城市化战略”，第13页。
