窝阔台立阔出为汗位继承人的忽里台会议进行得异常顺利。之前他曾担心唆鲁禾帖尼会反对，但是唆鲁禾帖尼一点儿也没有，而且还带头立誓，表示等阔出继承汗位后，整个拖雷家族都将无条件地服从。他还想过察合台会提出不同意见，结果察合台也没有。察合台自从接受耶律楚材的建议，对窝阔台行朝拜礼后，越来越像一个臣子了。有一次，他和窝阔台比赛赛马，胜了窝阔台，第二天竟然跑过来，跪在窝阔台面前，像孩子一样哭泣，请求他宽恕。
唯有脱列哥那提过一下。他知道，脱列哥那是想立贵由，不过在他数落一阵贵由的不是后，脱列哥那再没有说什么。
该解决的后顾之忧都解决了，窝阔台觉得他该回到他的正路——治理国家上了。这一项工作是窝阔台最喜欢的事情，远比打仗给他带来的乐趣多。而且在这里，他更能获得成功，获得证明。
在对国家的治理上，窝阔台已经找到了两位重要的助手：一位是耶律楚材，一位是镇海。镇海在他登上汗位的过程中做了大量的工作，而且很多棘手的机密事情他都要找镇海拿意见，可以说，镇海已经成为他最贴心的那可儿，上台不久，他就封镇海为丞相。耶律楚材则在他登位后给他提了几个非常好的建议并卓有成效，包括立朝仪、实行税收政策等，所以他也封了耶律楚材一个官位——中书令。
镇海主要是处理汗廷及他家族内部的一应事情；耶律楚材则是掌管蒙古各地的外部事情，各地报来的文书及信息都要通过耶律楚材再报告给窝阔台，同时窝阔台对外的各种命令，也都是由耶律楚材拟定，发出。而从成吉思汗时期传下来的大断事官失吉忽秃忽，被暂时闲置了下来。
镇海在管理窝阔台家庭内部事务不久就和脱列哥那发生了矛盾。脱列哥那得知窝阔台要立嗣的时候，曾找过镇海，让他在合罕面前替贵由说点儿好话。镇海呢，他是这样一个人，因为合罕对他有知遇之恩，所以他考虑事情都是从合罕的角度出发的，凡是对合罕有利的事情他就极力维护，反之就极力反对。为此，他已经得罪了唆鲁禾帖尼家族的人。现在，他同样没有发现脱列哥那将来会有的重要地位，一口拒绝了脱列哥那的请求。最后，合罕选定的人是阔出。这笔账，脱列哥那记在了镇海头上。
镇海主内，耶律楚材主外，职位上，镇海比耶律楚材高。不过，在治理国家的作用上，镇海却是远远比不上耶律楚材的。
在成吉思汗时代，成吉思汗虽然非常重视耶律楚材，称他为“治天下匠”，但其实并没有让他参与国家治理，更多地把他当成星象家来使用。后来拖雷也没让他任过什么职。窝阔台封他的中书令，是他在蒙古任的第一个官。
这是耶律楚材期盼已久的时刻。任职后，他便积极用他的儒家思想，帮助窝阔台开展了几项卓有成效的工作。
第一是实施新的税收政策。蒙古帝国建立早期是没有税收政策的，成吉思汗及各地宗王的用度主要是从战争掠取中获得，谁抢的就给谁。后来变为都收归国库，按战功多少进行赏赐。各地宗王及皇亲国戚对中央的责任也就是跟随打仗和提供部分牛羊牲畜，不必缴纳税赋。
真正开始征税是在拿下西辽和花剌子模后，在耶律楚材和牙老瓦赤的建议下，成吉思汗在被征服地区实行税收政策，并且派牙老瓦赤总体负责西域的征税工作。
不过，这个税收政策却没怎么落实到位，因为西辽及花剌子模不久就被成吉思汗封给了术赤、窝阔台及察合台，他们在各自的封地上按照自己的想法开始了各不相同的管理，牙老瓦赤的征税政策成了一纸空文。
窝阔台登上汗位后，又拿下了金国，蒙古又多了金国的土地。
这一片土地和蒙古漠北的土地不一样，它主要是种植小麦、水稻等庄稼，出产粮食。如何处理这片土地，蒙古宗王贵族有各种意见。比较普遍的是把稻田里的水放干，种上牧草，变成牧场，让蒙古人在上面放羊牧马。原先汉地的居民，就变成驱口，也就是蒙古人的奴隶，让他们给蒙古人当牧童。
耶律楚材坚决反对这种做法。他告诉窝阔台，如果把汉地的农业保护起来，实行征税的办法，中央政府将获得大量的粮食、盐、酒等必需品和足够的银两，远远超过牧场所带来的收益。
窝阔台支持耶律楚材的征税办法。
他上台后，由于对诸王贵族进行了大量的赏赐，国库已经渐渐空虚起来。现在金国及花剌子模已经变成了帝国的疆土，不可能再施行掠夺，征税正好可以让国库再装满银子，维护汗廷日常的用度。
他安排耶律楚材负责汉地的税赋征收，同时，他还让牙老瓦赤在西域重新获得了征税的权力。
耶律楚材在中原地区建立了十路征收课税所，初定征收总额为地税粟40万石，商税盐、酒、矿冶等银50万两，帛8万匹。这是早期的任务，那时候，金国还没有完全灭亡，汴京、蔡州等一些地方仍未被攻下来。
最初的征税结果并不理想，因为汉地百姓的户数大都是投降过来的汉军将领提供的，当时对金的战争正处在如火如荼的阶段，人口的流动性很大，征税官得不到准确数据。
情况反映到耶律楚材那里。耶律楚材向窝阔台建议，在中原汉地实施括民，也就是进行人口普查。
窝阔台把这个任务交给了他的宣差勘事官阿同葛等人去做。阿同葛最后得到的数据是73万多户。这个数据显然不准确，让窝阔台很不满意。他找来耶律楚材商量对策。
耶律楚材说：“合罕，微臣认为，阿同葛大人括民的数据不准确，这不能完全怪他，主要原因是那些汉军将领为了自己的利益，隐瞒了大量的人数。阿同葛大人对当地情况不熟悉，查不出来。”
其实隐瞒的不仅仅是汉军将领，还有蒙古宗王、贵族那颜，只不过耶律楚材不好说而已。
窝阔台怒气冲冲地说：“这些汉人，没把他们杀绝就已经对他们不错了！当初他们归顺的时候不是信誓旦旦要投降朕吗？朕得杀一个，以儆效尤！”
耶律楚材道：“合罕，微臣觉得杀一个隐瞒者可以起到一些作用，但不能根本杜绝，彻底的办法是派达鲁花赤驻守到那里，监督行政。达鲁花赤由汗廷直接管理，其下再设课税使负责征税。汉军将领不管征税的事，这样，汗廷就能得到准确的数据了。”
耶律楚材这是按照汉人中央集权的政治体制，再加上蒙古的特点，首先在汉地实行的一种新政体。这种政体所管辖的地区因为主要是汉军将领的辖地，所以受到的阻力并不是很大。
窝阔台同意了耶律楚材的建议，他让耶律楚材去落实选派达鲁花赤管理汉地的事情。
当达鲁花赤都上任后，耶律楚材又向窝阔台建议，任命失吉忽秃忽为中州断事官，总理汉地的政事、财事及刑事，协调达鲁花赤工作，并由他牵头，再次开展括民工作。
失吉忽秃忽是成吉思汗时期的大札尔忽赤，也就是大断事官。他的作用是掌管扎撒刑狱、政事、书记等各种事务，权力非常大。窝阔台上台后，把掌管扎撒的工作交给了察合台，把内政交给镇海，把外政及书记交给耶律楚材，失吉忽秃忽就闲置了下来。
失吉忽秃忽失势后，不免有些郁闷，便去找耶律楚材抱怨。
照理说，他是失势之人，耶律楚材正是得势之人，失势之人去找得势之人抱怨，无疑是以身赴火，但是耶律楚材不是那种追求个人势力的人，他想的是他的事业，他要让他的儒家思想在这个国家推行下去，所以他急需帮手。
当失吉忽秃忽找他倾诉的时候，他发现这是一个不多见的有思想的蒙古人，而且更为重要的是，他当过大断事官，正直，有巨大的威信，让他到汉地管理、括民，不怕那些人弄虚作假。
于是他毫不犹豫地将失吉忽秃忽向窝阔台作了隆重推荐。
窝阔台正不知怎么安置失吉忽秃忽呢，耶律楚材的建议让窝阔台觉得这正是一个体面的处理办法。
失吉忽秃忽被封为中州断事官后非常高兴，虽然由中央最高长官一下“贬谪”为地方长官，但比那赋闲的空名好多了，所以他对耶律楚材的推荐充满感激。
但是感激归感激，在政见上他其实与耶律楚材是不一样的。耶律楚材的缴税办法是“以户计税”，失吉忽秃忽却认为应该“以丁为户”，也就是以人丁为基本单位来交税，为此，他们在窝阔台面前争论了起来。失吉忽秃忽说：“以前，蒙古和西域都是按人丁数目来征税的，怎么又另行一套呢？”
耶律楚材说：“那是蒙古和西域，现在我们面对的是汉地，汉地向来都是按户征税的，如果我们在汉地另行一套，这必然会引起汉地的动荡不安，税收的征集工作将面临更大的难度。”
失吉忽秃忽说：“在一个国家里我们不可能实行两种征税办法，以丁征税的实践证明此办法是行之有效的，我们何必又另行一套呢？”
耶律楚材说：“并非行之有效！以丁征税，丁逃，又到哪里找他征税？而以户征税，只要那户籍在，就算他逃到天涯海角也得交税。”
其实，耶律楚材的主张除了因为它是汉地的惯例外，还有利于减轻汉地百姓的负担。不过，这个想法是不便说出来的。
两人就这样你一言我一语地争论了半天，最后窝阔台认为还是耶律楚材说得有道理，便诏令按耶律楚材说的来办。
失吉忽秃忽是这样一个人，虽然他有不同意见，但最后合罕议定了的事情，他也会严格按决定来办，同时他和耶律楚材的友谊变得更加牢固。
失吉忽秃忽一到燕京，立刻决定重新括户。
他发现，一些蒙古宗王及汉军将领之所以隐瞒人数，主要是驱口的问题。驱口是蒙古人及汉军将领在战场上把俘获的俘虏及老百姓强逼为奴隶。这些人没有人身自由，他们的身体以及钱物都归使长，也就是他们的主人所有。也就是说，这些人相当于私人财产，不可能向国家缴纳税收。
蒙古宗王及汉军将领主要在这个问题上打主意。这个人即便不是驱口，但在进行括民时，蒙古宗王及汉军将领仍然说其是驱口，不承担国家税收，或者把他们转移到其他州县藏起来，作为别人的驱口，从而躲避税收。
失吉忽秃忽针对此事向窝阔台请示，得到一道诏令：对于驱口的鉴定，必须是住在使长家里的才算，否则都不算。凡在使长家外住的，或者是寄留于其他州县的，都是国家民户。一旦查出来，他们将统一编入民籍，承当国家差发。
这条诏令意味着，想藏人逃避交税是不可能的了。
即便这样，为了保护自己的利益，仍然有不少人要钻这个空子。失吉忽秃忽以前是管扎撒的，执法非常严格，他为了防备人口躲藏，采取了极端的办法，在每个丁口的手臂上烙上印记。
这件事被耶律楚材知道了，耶律楚材不同意他这种极端的行为，禀报了窝阔台。窝阔台把失吉忽秃忽找来，二人在窝阔台面前辩论起来。耶律楚材说：“大人这哪里是在括户，分明是在清点牲口啊，哪有在人身上烙下印记的！”
失吉忽秃忽辩解说：“中原人性情奸猾，不用这种方法，根本就别想得到准数。”
耶律楚材说：“准数固然重要，但我以为，金国已经灭亡了，所有汉地的人，都是合罕的子民。他们和蒙古人、唐兀惕人一样，都应该得到合罕的仁爱。我们既要得到准确数字，也要把合罕的皇恩传递到每个百姓心中。如果我们不爱护他们，他们怎么会拥护合罕，爱我们这个国家呢？”
耶律楚材把这件事上升到事关合罕汗位安危的地步，失吉忽秃忽没办法，只得接受耶律楚材的意见。
窝阔台的支持，让耶律楚材的信心大增。设置达鲁花赤、中州断事官以及课税所都不是他的终极目的，他想要改变整个中原地区的政体，恢复到原金国的路、府建置，进一步削弱地方豪强的权力，让国家的治理回到民事官的手里，加强中央集权。如果有可能，在蒙古藩王中也推行这样的体制，甚至实现汉化。
不过很显然，窝阔台对耶律楚材的支持是有限的。窝阔台并没有完全明白耶律楚材的思想，所以，他一边在接受耶律楚材汉化建议的同时，一边又在破坏这种汉化。
失吉忽秃忽经过一番周密调查，括出的户数是110万户。
这个数据上报窝阔台后，窝阔台龙心大慰，竟然有这么多户啊！他忍不住激动地把察合台等几个宗王找来，和他们共同分享这份喜悦：“我黄金家族又增加这么多臣民，这是长生天对我们的恩宠，是伟大的圣主成吉思汗对我们的护佑！让我们共同感谢长生天和圣主！”
大家也都很兴奋，纷纷说：“这也是合罕文治武功的结果，没有合罕的恩泽，我们蒙古也不可能取得这么大的成功！”
窝阔台一高兴，便向众宗王许诺将让大家分享胜利果实，他说：“不是我一个人，是黄金家族的，是全蒙古人的，我们要共同来享受这一场盛宴！”
于是，他作出了将汉地的民户分给各宗王的决定。
耶律楚材知道窝阔台分民的打算后，非常着急，这不是与自己一直致力推行的中央集权的主张背道而驰吗？好不容易在汉地实现了军民分治，按照耶律楚材的想法，等汉地的这种政体巩固后，他还将推行到蒙古本土及各藩王的领地里。现在倒好，合罕带头破坏，让政体又倒退回去了。
耶律楚材赶紧向窝阔台上奏，请他立即停止分民的动议。
窝阔台知道耶律楚材说得有道理，但他有些为难地说：“已经说出口的话，怎好再收回？”
